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綜合

中國碳交易配額與使用深度解讀

  • 来源: 电力汇
  • 作者:
  • 发布时间: 2017-06-11

隨著我國碳排放權交易市場試點工作的不斷深入,全國碳市場也已漸行漸近

國家發改委2016年1月印發的《關于切實做好全國碳排放權交易市場啓動重點工作的通知》(下稱《通知》)對全國碳市場建設做了統一的部署,要求確保2017年啓動全國碳市場;4月,***辦公廳下發2016年立法工作計劃將《碳排放權交易管理條例》列爲預備項目;6月13日,國家發改委副主任劉鶴主持召開發改委改革專題會議,提出要“加快推進碳排放權交易制度”,全國碳市場建設全面進入快車道


在此之前,我国已有七个碳交易试点在市场体系构建、碳排放测量、报告与核查、配额分配和管理、方面展开了深入探索,为全国碳市场的建设积累了宝贵经验。 而2016年作为全国碳市场启动前的最后一个履约年度,无疑将成为碳市场从“试点”走向“全国”的关键年度。 事实上,2014年底在七个碳交易试点全部启动之后,国家发改委就发布了《碳排放权交易管理暂行办法》(下称《暂行办法》),从中已经可以对全国碳市场的市场框架以及管理规则管窥一斑。 然而关于碳市场交易平台设置、配额分配及使用规则、交易主体准入、核证自愿减排量(CCER)抵消机制,以及由碳交易市场衍生的碳金融体系发展、关键问题仍存在较大争议,有待进一步研究和明确


配額的初始分配是碳市場的核心要件,從國際市場和國內試點經驗看,也是決定市場運行平穩性、有效性,以及減排效果的關鍵要素。2016年6月13日召開的國家發改委改革專題會議上,發改委副主任劉鶴同志即提出要“繼續紮實推進碳排放權交易”,同時特別強調要“進一步細化碳排放權配額分配的具體方法和程序”。按照全國碳市場建設工作的總體安排,要在2017年啓動全國碳市場,就需要在今年完成配額分配方案的設計,這也是2016年我國碳市場建設從試點走向全國過程中最爲關鍵的任務之一。


此外,对于配额的使用限制,包括跨期储存与结转相关规定也是碳市场交易规则中的重要内容。 而在试点向全国市场过渡的过程中,试点市场配额能否在全国市场启动后继续使用,也是目前讨论的焦点


圍繞配額分配方式的爭論,焦點圍繞著“一致性”、、“差異性”與“靈活性”三個關鍵詞展開:


配額分配方式

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一一強調“一致性”的觀點指出,要明確區域發展的補貼意義和碳市場功能之間的本質區別,不能把“共同但有區別的責任”原則用在碳市場,而是要保證在配額分配上采取全國統一標准,從而保障全國碳市場的公平性、、一致性和穩定性;


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一一强调“差异性”的观点则认为,我国地区增长路径具有较大的差异,对于部分经济发展和节能减排压力都较大的地区而言,高能耗、、高排放企业往往对经济和财政的贡献都不小,因此在配额分配过程中需要适当考虑,避免短时间内增加较大的成本负担。 事实上在部分试点地区已经采取了“差异化”的配額分配方式,例如广东碳市场再分配预留配额时,向发展任务较重的粤西北地区倾斜。 而在6月13日国家发改委改革专题会上,刘鹤也指出碳配额分配方法要“考虑公平和效率、区域发展差异、问题”;


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一一強調“靈活性”的觀點則指出,除了上述兩方面因素,由于我國經濟增長較快、、産業結構變化較多,大部分地區仍處在工業化轉型的過程中,因此需要預留相當比例的配額以應對經濟形勢和政策目標的調整


綜合上述观点,我国碳市场实质上形成了相对折中的分配体系,遵循“统一行业分配标准”、“差异地区配额总量”、“预留配额柔性调整”这三项主要原则。 按照《暂行办法》的规定,由国家发改委根据各地区温室气体排放、能源结构、控排企业纳入情况、产业结构、经济增长、因素确定地区配额总量,并预留部分配额用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。 地方配额在初期以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高比例。 其中免费分配的标准和方法由国家发改委参考相关行业主管部门的意见统一确定。 地方配额总量与免费分配配额之间的轧差,可由地方政府用于有偿分配,有偿分配的具体方式由地方确定


从字面上看,由于国家在进行地区配额总量分配的过程中已经适当考虑了地区差异,因而在免费配额的分配标准设置上不再考虑地方偏向性,而是按照统一的行业标准确定。 由于配额分配标准由国家确定,地方层面只能遵照执行,或者从严执行,可见地方对配额分配没有自主权。 这样设置无疑是旨在兼顾地区差异和市场公平:在配额总量分配时考虑地区差异,而在免费分配时严守统一标准从而保障市场公平性。 但值得注意的是,理论上这样的分配方式并不一定能够保证不同地区的企业在交易过程中的公平性


按照規定,地方配額總量扣除免費分配後的部分,可由地方政府通過拍賣或固定價格出售的方式進行有償分配,有償分配的方式和標准由地方確定。因此配額總量分配的地區偏向性便會導致各地區配額有償分配成本的差異。


此外,由于地方在免费配额分配过程中,可以执行比国家标准更严的标准,其结果是降低免费配额分配比例,提高有偿分配比例。 因此可能出现各地区在免费分配部分“从严”,而在免费分配部分“竞次”,即压低有偿分配的价格,间接地提升本地企业在碳市场的竞争优势


實證研究表明,在碳市場上,如果采取偏向性的配額總量分配方式,則會導致中西部地區不當的競爭優勢,長期會使高耗能産業向中西部集聚,形成“汙染天堂”效應,反而不利于地區協調發展。因此有必要對有償分配的方式和標准進行限制,統一采取拍賣進行有償分配,同時,要求各地配額拍賣向外地企業開放的方式,能夠統一不同地區企業獲得配額的實際成本。此時配額總量分配的地區偏向性僅僅會影響到各地方政府拍賣收入,而不會對市場公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術、産業的發展,或用于低碳基礎設施投資,從而兼顧地區差異。


配額的跨期使用

从国际碳市场和国内试点经验可以发现,不论是采取免费分配还是拍卖分配的方式,配额过剩是碳市场交易初期最容易发生的问题,也是影响碳市场价格平稳性的最大隐患。 允许碳配额的跨期储存是平滑各期配额价格的有效手段。 此外,允许配额储存对于企业跨期进行碳资产管理、、降低减排成本具有重要的作用,因此,各试点均允许控排主体跨期储存配额。 《暂行办法》明确全国碳市场配额可以存储,但具体规则有待明确。 目前各试点地区均规定前一年的配额可以全额结转至下一年继续使用,其中,只有湖北附带规定结转的配额必须是通过市场交易购入的,换句话说企业如果需要将免费分配得到的配额结转之下一期,就需要先卖出再买入。 这一规定增加了表面上的交易活跃度,但是对于优化价格发现能力并没有显示出很大的作用,因此预计全国碳市场并不会采纳


此外,在全国碳市场启动后,试点市场交易主体的剩余配额是否能在全国市场继续使用,是各试点地区政府主管部门、交易机构、控排企业以及投资者非常关心的话题。 如果不对原有配额进行结转,则可能对过渡期试点市场的平稳运行造成巨大的冲击,就如2008年EU-ETS第一阶段末由于配额无法结转至下一期使用,导致碳排放配额市场价格跌至零,在欧盟政策制定者、、国际社会,以及相关研究人员中激起了巨大的争议。 然而与EU-ETS在2008年的情况不同,我国目前有7各试点市场并存,市场之间价格差异较大(按2016年6月27日收盘价,最高的北京市场碳配额价格为54.77元/吨;最低的广东则为9.32元/吨,而一个月前上海市场还曾出现过4.21元/吨的超低价格),此外不同试点市场的覆盖范围、配額分配方式,以及排放核算标准不同,导致市场之间交易标的并不完全、价。 即便是同一市场上的不同企业,也可能有的企业持有的配额是免费分配得到,而有的企业是通过市场交易获得的,因而持有成本也不相同。 可见全额、、比例结转无法满足公平性的标准


由于試點市場獨立運行,互相之間,以及試點市場與全國市場之間缺乏協調,因此如果確定全額結轉,很難預測試點市場交易主體的行爲,會使全國市場運行初期配額供給總量脫離主管部門的控制,造成一定的不確定性


还需要注意的是,国家发改委2016年1月11日发布的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候[2016]57号),以及5月13日发布的《关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知》中设定的全国碳市场行业、、企业覆盖范围,与现有试点市场并不一致。 尽管在新的履约年度中(2016年7月~2017年6月),各试点市场均参照全国市场的标准调整了纳入企业范围,但仍可能存在不一致。 对于纳入试点市场但没有被全国市场纳入的企业,因其不再参与全国碳市场的交易,所以其持有的配额如何结转,且结转后如何处理也成了问题


最后需要考虑的问题是,原有试点市场交易主体通过结转获得了全国碳市场的配额,因此在相同的配额分配标准下,就比没有参与试点碳市场交易的企业(包括非试点地区,以及试点地区没有纳入试点市场但被纳入全国市场的企业)具有一定的优势。 而这种优势是否合理,也需要探讨。 对此特别需要明确的一个观点是,没有参与碳交易的企业,并不表示其没有承担减排任务


事實上“十一五”、、“十二五”期間,在國家和地方減排目標的引導下,各行各業均通過各種方式實現了一定程度的減排,只是被納入碳市場的企業可以利用碳交易機制更爲靈活地安排其減排行動


可见,在确保市场公平性的前提想,尽量避免对已有市场平稳性的冲击、、实现试点市场向全国市场的有序衔接,需要綜合考虑多方面的因素。 在国家方案没有明确的时候,试点市场对未来配额的结转事项也都在“摸着石头过河”:上海规定2016年之前的配额可以分三期逐步结转为2016~2018年配额;天津则规定原有配额可以全额结转至2016年后使用;而北京则是规定为纳入全国碳市场的企业持有的配额继续有效,可以逐步卖出配额,而纳入全国碳市场的企业则待国家方案出台后执行


考虑到不同试点地区之间、、试点地区与非试点地区之间,以及同一试点市场不同企业之间的公平性难以同时保障,因此笔者认为由试点市场分别自行消化剩余配额的方式也是一种较为可行的方法。 具体可以由试点地区碳市场主管部门在试点结束之前按照固定价格回购剩余的配额;回购价格按照一定时间,或者一定成交量对应的交易均价确定。 回购之初可由全国市场向地方有偿分配配额收入进行抵补,或者由全国碳市场主管部门以资金或者配额的形式部分进行补偿


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